城市公共交通如何破繭重生、化繭成蝶?

【編者按】近年來，受小汽車爆炸式增長和三年疫情的雙重影響，我國城市公共交通客運量和公交出行分擔率均出現了嚴重滑坡，政府公共財政補貼和公交企業財務虧損到了相當嚴重甚至危機的關頭。盡管今年年初疫情防控放開后，各地地鐵和公交客流與營收均出行回升回暖跡象，但冰凍三尺非一日之寒，城市公共交通發展整體回暖還需有待時日;各地城市道路交通擁堵狀況還在加劇惡化，我國城市交通尤其是公共交通的健康科學發展正面臨化為危機、破繭重生的緊迫需要，又面臨任重道遠、化繭成蝶的長久需要。為此，中國城市公共交通協會副理事長、江蘇省設計大師、南京市城市與交通規劃院股份有限公司董事長楊濤教授分別接受《人民公交》雜志社、賽文交通網(7its)等專訪，就當前我國城市公共交通面臨的困局及其原因癥結、政府公交優先發展戰略的落實、公共交通運營模式創新、后疫情時代公交企業多元化經營脫困企穩、健康發展策略舉措等，進行了系統思考、深度解析和專業解答，可供大家分享參考。

1、作為城市交通出行的主力，我國城市公共交通面臨發展瓶頸，地面公共交通乘坐率持續下降、城市公共交通政府補貼居高不下、公共交通建設投入日益加劇、運營調度模式僵化、高空載率使得公共交通資源浪費嚴重等諸多挑戰嚴重影響著城市交通治理的效果。您如何看待城市公共交通發展面臨的挑戰，這里面到底出了什么問題?

楊濤：首先，關于公交出行分擔率下降問題。各城市公交乘坐率持續下滑是較為普遍的態勢，原因是多方面的，包括持續的新冠疫情影響、小汽車的低成本擁有使用停放帶來的濫用、電動自行車普及化便利性等所帶來的個體出行方式分擔率持續上升;道路交通日趨擁堵、公交路權優先缺乏充分保障等路面公交運營環境日趨惡化;公交自身在網絡與站點、配車與發車頻率、運營速度、準點率與穩定性、票價、信息化服務等等各個環節，不能滿足乘客公交出行對于便利性、時效性、可知性、可靠性等等多方面的需要。

其次，關于公交運營調度模式僵化、高空載率使得公共交通資源浪費嚴重問題。我們既要承認并正視這些問題的確程度不同存在，甚至還不單單是運營調度模式問題，還包括公共交通體系構成模式、投資經營模式、行車組織模式、智慧服務模式等等，都存在許多短板，值得檢討反思，需要公交行業、公交企業以乘客為中心、以服務為導向、融公共服務與市場機制為一體，積極進取、改革創新，扭轉局面、提振信心。同時，更不宜過度解讀、矯枉過正，讓公交車輛投放大幅減少、公交發車頻率大幅降低、公交出行等候時間大幅增加，使公交服務走入無人感信、公交出行無人敢乘、公交企業無藥可救，甚至發生某些小城市干脆讓公交停運，如此越來越被動的惡性循環境地!

第三，關于公共交通投入加大，補貼居高不下問題。這也要客觀冷靜、實事求是分析，切不可憑感覺、拍腦袋認識和決策!總體上看，我國是人口大國、資源緊張、環境脆弱，城市交通(也包括城際交通、城鄉交通)發展必須走公交優先、公交主導、綠色低碳之路，城市與區域空間發展必須走公交導向下的集約節約、綠色低碳之路。但是，我國目前的城際、城市、城鄉公共交通體系結構、設施容量和服務能力與水平等等，都還存在巨大短板，不平衡、不充分還相當突出，既需要繼續加大投入、加快建設，也可以發揮拉動內需、增加就業、提升服務、促進發展等多方面效應。同時，所謂公共交通補貼居高不下，盡管公交行業、公交企業有責任有必要銳意改革、開源節流、增收節支;但也決不能一錘子完全砸向公交行業和公交企業。公共交通本身具有的公共性、公益性屬性，表明政府具有不可推卸的責任，公共財政也必須為公共交通的公益性服務買單付款;這不是所謂“公交補貼”，而是政府購買公益服務。

2、行業有觀點表示，全國公共交通客流大幅下降，面對當下越來越少的乘客、難以為繼的補貼，公交企業需要探索建立“公益性+市場化”的運營模式。您的觀點是? 您覺得城市公共交通運營企業，尤其是廣大中小城市運營企業該如何脫困企穩，應從哪些方面來著手?

楊濤：第一，作為公益性公共事業，公交的健康可持續發展，城市政府還是承擔著主要責任。政府需要建立穩定的公交優先政策和包括財政、稅收、土地、路權等在內的一系列公交優先保障機制。小汽車交通的調控與管控還需要從中央到地方合理政府及社會各界形成共識、共同發力!電動自行車作為廣大市民廣受歡迎、便利高效、綠色低碳的出行方式，只要符合國家標準和規范要求，應當給予鼓勵和包容，畢竟公共交通無需也無法包打天下。

第二，我完全贊成公交行業、公交企業盡快打破和突破計劃經濟時代延續下來的行政性、壟斷性、封閉性、單一性，政府包辦、固步自封、躺平待哺的僵化模式，在堅持公益保障、公共服務、集約高效、綠色低碳等公共交通主體屬性和發展理念基礎上，謹記和學習小平同志當年大膽突破市場經濟姓資姓社之爭的勇氣魄力，學習借鑒香港、新加坡等公交都市公交行業公交企業的成功之道、先進經驗，將公共交通的“公共性、公益性”與“多元化、市場化”融合起來，視乘客為顧客、視顧客為上帝，視企業為企業、尊市場之規則，吃透客戶客源客流，盤活資源資產資本，讓公交行業和企業走上順應乘客需求、保障公益服務、適應公交市場，平穩健康可持續發展之路!

第三，中小城市公交企業自身則需要從對內、對外兩方面積極作為。對內做好開源節流。開源方面，努力盤活各類資源資產，增強自身造血機能;節流方面，通過優化車型結構、車輛調度、能源和材料管控、人員配置等等，最大限度減少不合理開支。對外做好穩流引流。要保證公交網絡、線路、站點、調度、頻率、速度、準點率等等的穩定性，穩住公交客流基本盤;優化公交線網、運營調度、車型結構、品種模式、智慧信息、溫馨服務、延伸服務等多重手段，來吸引客流和創造客流。

3、在國家削減財政開支的大背景下，城市公交運營企業的政策性補貼也受到一定影響，您覺得城市公交運營企業可以從哪些方面開展其他經營性業務?可以采取哪些舉措提高經營收入，請您給談談建議和方向。

楊濤：衣食住行是每個公民生存生活的基本需求。公民社會政府為廣大公眾提供最基本的生存底線保障，是公民政府應有的責任和義務。公共交通的公益性服務，涵蓋了為中小學生、老年人、殘疾人低收入人群等提供免費或者優惠公交服務，應急性、大型節事免費公交服務，低于正常盈虧平衡點的低票價公交服務等等，這些公益性、政策性公交服務，均屬于社會基本公共服務范疇，其成本原本就應當由政府公共財政承擔支付的。政府削減財政開支，首先應當從政府自身做起，精兵簡政、厲行節約，削減行政性支出、非公益性支出。公共財政再緊張，也應該優先保障包括公交公益性服務在內的基本公共服務的支出。

至于公交企業本身，如何開源節流，增收節支，前面已經有所談及，這里對開源增收方面略作補充。一是國家已經對公交場站用地進行經營性商業開發不再限制(公交場站用地不允許商業開發是計劃經濟年代錯誤的極左政策)，政府應當鼓勵并支持和扶持公交企業對公交場站用地進行聯合商業開發，這可以極大增加公交企業的長期自我造血功能和可持續收入開源;二是進一步盤活公交線路與場站、建筑、站牌、車輛、廣播、電視、網絡等等各種有形無形空間資源，進行商業廣告經營，這也是公交企業一項可觀而長期的收入來源。第三，組織和動員公交企業干部職工、公交司機、檢修人員等，開展生產自救、互幫互助，共度時艱。

4、請您從城市交通的角度談談城市公共出行領域該如何踐行落實交通強國戰略，從您的理解來看，需要城市管理者從哪些方面來部署相應舉措和實施政策，同時城市公交運營企業該從哪些方面做好工作?

楊濤：交通強國戰略既涵蓋了交通運輸相關聯的各類先進而發達的基礎設施、載運工具、科技裝備等硬件建設，更包含了科學理性先進的交通運輸體制機制、政策法治、科技研發、出行模式、運輸結構、文化行為、人才教育等軟實力建設。城市政府在城市公共出行領域，既要加快構建區域開放、全程服務、全民樂享，“軌道+公交+自行車+步行”的多模式、一體化公共交通與綠色出行交通設施和服務體系;更要制定并實施公交優先、公交導向、公交都市支持促進和小汽車交通管控等一整套政策、策略。

公交運營企業則(包括軌道交通、有軌電車、快速公交、公共汽(電)車等各類公交運營企業)則應當在政府公交優先政策、成本規制規范的支持與約束下，突出乘客至上、服務至上的理念和宗旨，建立以乘客滿意度指標體系為核心的服務標準、準則，動態優化線網和站點布局，保證有足夠競爭力和吸引力的發車頻率，大力運用智能化、智慧化、信息化手段，為乘客提供從出發到終點全程即時乘行信息，為全齡乘客提供多樣化優質的溫馨關懷服務。

5、城市交通擁堵仍然是諸多城市亟待解決的問題，國家推行公交優先是為了緩解交通擁堵和倡導綠色出行，請您談談城市公交行業應從哪些方面著手才能為城市緩解交通擁堵進一步起到積極作用?同時您認為城市政府應從哪些政策和制度方面來保障公交優先的有效落實?

楊濤：踐行公交優先和綠色出行戰略，是緩解城市交通擁堵的根本舉措。但市民出行選擇是否愿意首選公交出行，最關鍵還是公共交通自身的供給與服務要做到優質優秀，滿足廣大乘客對于公交出行充分性、便利性、可達性、時效性、可靠性、舒適性、經濟性、體面性等多方面的需要，并且相對于小汽車、摩托車、電動自行車等個體化機動出行方式具有足夠的競爭力和吸引力。

為此，一個完整的城市公共交通體系，應當具備足夠的承載容量和服務能力;有足夠線網與站點密度覆蓋;有足夠的發車頻率;有足夠的運營速度與時效穩定性;有足夠競爭力吸引力，能滿足日常頻繁的通勤生活出行可承受的相對廉價的票價與優惠;有整潔、寬敞、舒適、溫馨的乘車空間與環境等等。各級黨委政府需要從立法、政策、制度、機制等多方面落實和保障公交優先，包括制定并執行以公交優先為戰略導向的城市交通發展政策白皮書，制定并執行公共交通優先發展促進條例，建立由黨委政府主要領導親自掛帥的以公交優先為核心的城市交通發展頂層決策與協調機構與機制等等。

上述政策法治、體制機制建設的根本目的與任務是將公共交通發展與運營所需要的財政優先、土地優先、建設優先、路權優先等公交優先政策與措施得以有效保障、落實和執行。

6、隨著我國城鎮化的推進，城市聚集的人口還將持續增加，您覺得在未來城市公共交通的出行模式和運營模式將需要作出哪些調整和改變?您認為在未來五年后，城市公共出行將會是什么樣的模式?

楊濤：中國的城鎮化與機動化已經逐步進入到了基本普及化的后半場，但與西方先發先進國家和城市相比，仍然還有很大的持續上升空間。與此同時，我們所面臨的土地、資源、環境等約束越來越緊張;城市交通領域，小汽車出行分擔率持續上升，公交出行分擔率不升反降，由此導致的道路交通擁堵、空氣污染、資源能源消耗也日趨嚴峻!城市與交通的健康可持續發展正面臨巨大威脅和沖擊!因此，城市交通的轉型發展既迫在眉睫、又任重道遠!公交導向、綠色發展，公交主導、綠色出行，已經成為城市與交通健康可持續發展的不二選擇!

公共交通要從俠義的城市內部路面公共汽車交通，向廣域城際、城市群、都市圈、都市區、城市與城鄉公交一體化，高鐵、城際鐵、都市圈快軌、市域郊軌道、城市地鐵、中運量公交、常規路面公交、社區公交、特色公交以及基于移動通訊的需求響應公交等等開放性、多方式，城到城、門到門，全行程、全民化的全新公交模式轉化。公交的組織模式、運營模式，也應該主動順應上述公共交通出行模式、體系模式、服務模式的轉型，需要積極主動向人本化、市場化、一體化、智慧化、共享化等轉變轉型。未來五年，應該是全國上下、中央地方、政府企業共同推動上述模式轉型的關鍵時期。

7、城市公交運營企業作為當地國有企業，承擔著保障市民出行、服務城市運行的責任。但往往在城市交通甚至是城市規劃層面，城市公交運營企業所能參與和貢獻的力量有限。所以想請您談談，城市公交運營企業需要從哪些方面做好工作、練好內功，才能更好地為城市政府規劃和決策提供智力支撐?

楊濤：乘客與城市是公共交通運營服務的主體對象。每一位乘客對于公交出行選擇的意愿與體驗，取決于公共交通服務能否滿足乘客選擇公交出行所期望的便利性、時效性、可知性、可靠性以及經濟性、舒適性。

公交運營企業苦練內功的關鍵點、著力點就需要圍繞以上乘客期望進行。而城市與交通的高效運行、安全韌性、低碳綠色、健康可持續高質量發展，則有賴于高水平高品質的公共交通供給與服務，公交出行成為廣大公眾出行選擇的首選。這些目標的達成，城市政府、城市規劃當然負有首要責任、關鍵責任。但公交運營企業作為為乘客提供直接服務的服務者，邏輯上是負有直接責任的。同時，公交運營企業直接掌握著公交線路場站資源、運營調度責任，掌握著廣大乘客的需求特征、客流數據，當然有責任、有權利、有義務參與到城市政府相關決策與協調，城市與交通規劃編制與管理中。

公交運營企業應以開放的心態積極主動介入到城市與交通規劃中，做好以下三方面工作：其一，主動提供規劃所需要的公共交通相關資料數據和客流特征，為城市與交通科學規劃提供可靠可信的基礎支持;其二，將公交線網規劃、公交場站規劃、運營調度系統規劃等，與城市規劃、交通規劃相互對接銜接、互動協調、反饋助力;其三，將公交優先、公交導向的理念和要求，體現和落實到城市與交通規劃編制和實施全過程，從源頭上為公交運營創造客流、吸引客流、穩定客流;為公交企業進行聯合開發、多元經營、造血盈利，創造土地空間資源、客流票房收入等機會源泉，并反哺城市與交通的健康可持續發展。

8、設想如果未來在雙碳目標戰略下，政府進一步加大公交優先扶持力度，給與行業發展絕對支持，同時提出更高要求和希望時，公交行業自身是否過硬能否靠得住，接得住。您認為公交企業的核心競爭力是什么?

楊濤：首先，面向乘客，公交企業所提供的公交服務能夠適銷對路，實現公交服務的優質優秀，能充分滿足乘客對于公交出行充分性、便利性、可達性、時效性、可靠性、舒適性、經濟性、體面性等多方面的需要，并且相對于小汽車、摩托車、電動自行車等個體化機動出行方式具有足夠的競爭力和吸引力。

其次，面向城市，公交企業要讓公交出行分擔率保持在占城市客運交通主體地位所必需的合理水平，支持和促進城市交通健康可持續發展。

其三，對于公交企業自身，需要有高度政治覺悟、開拓精神、創新意識、專業水平和決策與管理能力的企業家及其團隊;需要建立起面向企業、面向乘客和面向員工的科學化、規范化、標準化規章制度、標準體系、運行監管考核和激勵獎懲機制;需要建立基于多元大數據融合的，面向決策、管理與服務的公共交通信息化、智慧化決策支持與出行服務平臺和系統;需要建立起符合市場規律和市場機制的公交資源資產資本運營機制，形成公交企業生存與發展財務可持續造血供血能力!

9、最后，請您為城市公交運營企業在后疫情時代的健康發展提出一些建議和參考。

楊濤：百年大變局中，一場突如其來、又至今揮之不去的全球新冠大疫情，幾乎對全人類各行各業都產生了重大影響。而影響最大的則是全球國際間，全國區域間、城際間、城鄉間，哪怕是城市內的片區間、人際間的流動性，尤其是需要多人聚集在同一交通工具內的公共運輸方式。國際間、城際間的民航與鐵路客運、城際和城鄉間的公路客運，客流都斷崖式下跌，甚至時不時熔斷停運。城市內地鐵、公交客流量同樣攔腰減半，市民出行更多轉向小汽車、電動自行車、自行車等個體化出行方式。公交企業票款收入大幅下跌，財務壓力陡然加劇。

從全球新冠疫情與防控基本態勢看，短期內可能還處于博弈僵持階段，即便西方某些國家政客已經宣布所謂“疫情結束”，但防空措施并沒有完全取消。我們國家是14億多人口的大國，加上地區發展不平衡，醫療資源總量不足，一旦形成規模性反彈，疫情蔓延勢必會對經濟社會發展造成嚴重沖擊，最終付出的代價會更高，損失會更大。因此，需要繼續堅持“外防輸入、內防反彈”總策略和“動態清零”總方針。這意味著，公交客流的回升、公交行業的回暖、公交企業財務壓力舒緩，還有待時日。即使期待不久將來疫情結束，地區間的人員流動完全放開，各類公共交通運輸方式客流的回升也還需要有相當長時間的適應、培育和過渡，才得以逐步恢復和成長。對于城際公共客運，等過了短暫適應過渡期，很有可能會迎來一波報復性客流回升增長期。而對于城市公共交通而言，這種可能性是極小的，或者是完全不可能發生的。城市居民出行方式選擇，尤其是常態化的出行方式選擇，具有很強的慣性延續特征。它涉及居民個體交通工具的購買、日常生活時間與消費預算分配、出行選擇行為的逐步適應與習慣養成等等。要想改變人們已經形成了出行方式選擇的新習慣，除非有外部交通條件的顯著改變、出行時效的顯著改變、出行成本的顯著改變，才有可能促使部分市民作出出行方式選擇再改變，即使可能，其再改變也一定是漸進的、緩慢的。

在后疫情時代，要重新恢復公交行業和公交企業的元氣與信心，喚回廣大市民對于公交出行服務的信任和信賴，需要國家到地方各級政府和廣大公交企業的共同努力。

首先，需要政府進一步加大公交優先戰略的推進力度，加快建設更有競爭力吸引力的多模式高品質完整公交體系，進一步加強對于小汽車交通的調控管控力度;

其次，需要政府進一步加強公交優先策略的執行力度，特別是公交優先路權保障和智慧公交建設;

第三，需要政府進一步加大對公交企業的支持扶持力度，尤其是公益性公交服務的財政購買與支付，對公交企業稅收規費減免返還和政策性補貼支持。

對于公交企業而言，還是要突出“乘客為本、服務至上”的理念與初心，苦練內功的關鍵點、著力點還需要圍繞乘客所期望的便利性、時效性、可知性、可靠性以及經濟性、舒適性等使勁發力，以優質公交服務體驗，喚回乘客對公交出行的信任和信賴。