2022年是進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗進軍新征程的重要一年，黨的二十大將在下半年召開，做好地方鐵路工作意義重大。2022年地方鐵路發展要自覺融入國際國內“雙循環”新格局，緊跟綠色低碳發展新形勢，緊扣高質量發展主題，繼續推進交通強國建設。

建設便捷高效的城際鐵路網

軌道交通是城市群發展的重要支撐。打造軌道上的城市群是提升城鎮化發展質量的關鍵。我國城市群地區軌道交通網主要由干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路及城市軌道構成，其中，干線鐵路、城際鐵路是主體。在國鐵干線鐵路網基本形成后，建設便捷高效的城際鐵路網是鐵路高質量發展首先要關注的。

《國家綜合立體交通網規劃綱要》將重點區域按照交通運輸需求量級劃分為3類。京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝地區雙城經濟圈4個地區作為極，長江中游、山東半島、海峽西岸、中原地區、哈長、遼中南、北部灣和關中平原8個地區作為組群，呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、蘭西、寧夏沿黃、拉薩和喀什9個地區作為組團，共計21個地區。

從整體看，目前城市群地區高速鐵路主骨架基本形成，城際鐵路正在加快建設。但對比軌道交通現代化、網絡化的發展要求，城際鐵路發展主要問題是：結構性矛盾較為突出，21個城鎮化地區城際鐵路運營里程在高鐵城際運營總里程中的占比不足15%；一些項目功能定位把握不準，建設費用偏高，運營效益和質量不好；整體服務水平有待提升，“零距離”換乘欠缺，一體化運營、公交化、智慧化水平不高。
城際鐵路的建設，應以擴大覆蓋范圍、提升出行效率為重點，與城市規劃相銜接，努力實現以下發展目標：即構建以軌道為主體的城際交通網，打造城市群1～3小時城際暢行圈，建成高效便捷城際出行網。“四極地區”高鐵與城際網基本覆蓋10萬人口以上城鎮， “八組群地區”覆蓋80%以上20萬人口以上城鎮，“九組團地區”覆蓋70%以上20萬人口以上城鎮；鐵路承擔城際客流占城市群城際全方式出行的比例分別達到30%以上、25%以上和20%左右。

為實現上述目標需采取的發展策略是：分層建設、資源統籌、功能匹配、各有側重。鐵路行業要積極配合政府部門，結合城市群功能區劃、空間布局規劃、區位優勢、人口資源環境條件等發展實際，完善城市群鐵路網布局規劃，明確各區域、各層次軌道交通的發展重點，對不同層次網絡資源進行統籌整合，科學有序推進。四極地區要進一步加快城際鐵路建設，在建成骨架的基礎上，加速形成網絡，補齊多層次軌道交通網絡的短板。八組群地區要在充分利用干線鐵路服務城際出行需求的基礎上，適當規劃布局新線，盡快形成城際鐵路網絡骨架。九組團地區主要是充分利用干線鐵路提供城際出行，將高效便捷服務惠及更多城市群人口和經濟據點。

發展暢達融通的市域（郊）鐵路網市域（郊）鐵路是推動新型城鎮化高質量發展、建設現代化都市圈的重要支撐。

我國北京、上海等6個超大城市都市圈中除廣州外均已運營市域（郊）鐵路，運營線路達到14條，里程達到1174公里，其中利用既有線路里程1067公里，新建線路里程107公里，主要集中在深圳都市圈。特大城市都市圈市域（郊）鐵路尚處于發展初期，以新建為主，利用既有鐵路為輔。武漢、成都、南京等10個特大城市都市圈中僅有5個城市建設市域（郊）線路，運營線路達到15條，總里程722.9公里，其中利用既有線路里程80公里，新建線路里程642.9公里。

總體看，目前市域（郊）鐵路網絡體系尚不完善，對都市圈發展的支撐明顯不足，網絡結構不盡合理、網絡層次不夠清晰、功能定位不準、線路制式單一、站城融合滯后，在設施銜接和運營銜接上，存在配套設施不足、接駁不暢、信息不互聯、安檢不互認、票制不互通等問題，難以適應規模大、頻率高、通勤化的交通需求。

市域（郊）鐵路在發展目標上應突出“四個更加”，在規劃、建設及運營等方面實現專業化、標準化。一是覆蓋范圍更加廣泛，超大、特大城市都市圈市域線網基本覆蓋5萬人及以上的城鎮組團和重要工業園區、旅游景點等地。二是時空通達更加順暢，在都市圈超大特大城市城區內形成0.5小時城市生活圈，在都市圈內中心城區與周邊城市、衛星城鎮形成0.5~1小時城郊通勤圈。三是骨干作用更加明顯，都市圈內基本實現以軌道交通為主體的綠色出行，客流占比明顯提高。四是融合發展更加深入，布局國家級、區域級、城市級三級樞紐節點體系，融合軌道交通四網以及其他交通方式，形成站城融合、一體銜接的軌道交通樞紐。

在發展方式上，一要優先利用既有鐵路資源開行市域（郊）列車，以利用普速鐵路為主體，部分城際鐵路為輔助。都市圈地區既有鐵路資源普遍較為豐富，且既有鐵路通道一般引入中心城區，極具利用價值，發展市域（郊）鐵路要優先考慮利用既有資源，加強地方與鐵路的溝通交流，在充分利用既有資源的基礎上，結合需求布局新的線路。二要進入城市主要功能區，成為都市圈交通的核心，而非在地鐵外圍站點銜接，其他公共交通圍繞市域（郊）鐵路站點集疏短途旅客，汽車可作為軌道交通站點的延伸。一方面在既有鐵路沿線構建生態復式廊道，充分挖掘入城通道潛力；另一方面在沿線站點開展站城一體化開發（TOD），打造圍繞“步行+鐵路”出行的城鎮組團和城市微中心，縫合城市空間。三要推進一體化公交化運營，高水平滿足都市圈通勤需求。按“一張網、一串城、一張票”的運營理念，優化運輸組織、編制開行方案、精準設計產品和完善補貼機制，減少出行過程中的換乘環節，推行車站快進快出、便捷換乘等乘降運營模式。

大力促進“四網”融合發展

多層次軌道交通由干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道四張網構成，每張網具有不同服務半徑和服務功能，只有實現“四網”的融合銜接、合理分工、功能互補，才能發揮最佳運輸效能。

首先，要堅持融合發展理念，推進軌道交通將由單一、獨立發展向一體化、融合化發展轉變。實現分層分類、適度超前，互聯互通、功能協調，一體銜接，協同運行。

其次，要抓住網絡融合的源頭，以多規合一、多網融合為目標，強化戰略規劃引領，在線網一體規劃的基礎上，布局國家級、區域級、城市級三級樞紐節點，通過樞紐節點融合多層次軌道交通網絡，同時在規劃中加強與道路、航空、水運等其他交通方式的銜接，以及與城市公共交通在最后一公里融合。

第三，要堅持站城融合開發模式，將鐵路發展與城市規劃充分結合，引導市民向軌道站點及周邊聚集，以鐵路建設引導沿線人口及相關產業布局，充分發掘站點周邊土地價值，通過深入推進站點沿線土地綜合開發（TOD），統籌交通、商業、居住、公共設施等，在TOD區域內拓展生產、生活、產業多元多業融合的開發應用場景，打造以軌道交通場站為支點、樞紐中心—商業中心—居住中心—生產中心圈層分布的站城一體的城市綜合體和微中心，以市場化聚集資源要素，推動地上地下空間垂直一體化開發，實現土地集約高效利用，提高交通網絡綜合增值收益，進而反哺項目建設投入和運營虧損，提升可持續發展能力。

第四，要做好相關標準規范的編制和銜接，準確把握功能定位，遵循技術經濟特征，突出功能導向作用，選擇相應建設標準，重點從系統制式、車站布局、行車組織等方面，加強“四網”之間以及與市政公共系統的無縫銜接，實現以軌道交通為主體，票務、信息、管理一體化，促進“四網”融合運營。

推進貨運支線鐵路建設，構建高效的多式聯運體系

支線鐵路是全國鐵路運輸網絡的重要組成部分，是鐵路干線的重要支脈系統，對推進交通運輸結構調整有著重要作用。

經過多年的建設和發展，我國鐵路貨運在網絡基礎設施規模和質量、技術裝備水平、貨物運輸能力等方面均有較大改善和提高，基本保證了國家經濟社會發展的需要。但是與我國全面建設社會主義現代化國家和人民群眾日益增長的高品質物流服務需求相比，我國鐵路貨運仍然存在發展不平衡不充分的問題，主要表現在：

一是盡管我國鐵路貨運量和貨物周轉量長期以來整體保持了增長態勢，但是在全社會貨運市場中的份額卻分別由1980年的20.5%和67.3%下降到2020年的10.2%和27.1%，鐵路貨運量年均增長速度也明顯低于全社會貨運量的增速。

二是在鐵路貨運中集裝箱運輸量的比例、鐵海（水）聯運比例都遠遠低于發達國家水平。據統計，2020年國家鐵路集裝箱累計發送貨物4.58億噸，同比增長了37%，但鐵路集裝箱運量在國家鐵路貨運量中的占比依然很低，只占12.8%，遠低于日本54.5%、美國49%的比例。目前我國集裝箱鐵水聯運量在港口集裝箱吞吐量的占比更低，僅占2%，與國際普遍20%以上、歐美港口最高超過40%的水平相比差距更大。

三是盡管目前鐵路貨運干線網絡已基本成型，但鐵路干線與物流基地、港口等貨源地連接的支線鐵路發展仍然不足，口岸及港口后方鐵路通道建設推進緩慢。由于一些大型港口、物流園區缺少鐵路支線引入，造成鐵路運量流失。

針對目前貨運支線規模不足、質量不高、銜接不暢等問題，需要鐵路行業和地方政府、相關企業等加強聯動，加快貨運支線建設。地方鐵路要主動與國鐵貨運干線網相銜接，完善鐵路支線建設，構建暢通高效的貨運集疏運體系。

一是在貨運支線的規劃建設中，要按照《交通強國建設綱要》要求，堅持以供給側結構性改革為主線，以補強貨運支線短板、疏通瓶頸、打通堵點、提升質量為發展目標。

二是創新支線鐵路的建設、運營管理模式，進一步加強路地、路企合作，加快支線鐵路建設，推動支線鐵路運營管理創新，提高支線鐵路運營效率。

三是加快推動鐵路現代物流體系建設，積極與港口、礦區以及社會物流企業合作，以資源富集區、主要港口及物流園區為重點，加快規劃和建設地區開發性貨運支線以及接入重要港口、規模物流園區和大型企業的疏港型、園區型鐵路專用線，構建干支有效銜接、促進多式聯運的現代鐵路集疏運系統。

加快推動鐵路專用線、專用鐵路高質量發展

鐵路專用線和專用鐵路是指由企業或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線路接軌的岔線。據統計，2020年我國鐵路專用線貨物到發量共計54.8億噸，占國家鐵路貨物到發總量的76.5%；其中煤炭到發量達30.5億噸，占專用線到發量的55.6%，占國家鐵路煤炭到發量的84.7%。可見鐵路專用線和專用鐵路在鐵路貨物運輸中作用十分重要，不僅是鐵路打通“前后一公里”的關鍵所在，也是鐵路貨運引流上線、增運增收的重要基礎。

據統計，截至2020年底，我國有鐵路專用線8853條，合計里程約3.09萬公里，規模十分龐大，但是其中沒有到發運量的專用線共計3379條，合計里程1.18萬公里，占專用線總數和總里程比例均達38.2%，占比接近四成。而在一些重要港口、物流園區等地方，卻由于鐵路專用線建設滯后，不能滿足企業對鐵路運輸的需求，形成了鐵路運輸的“斷點、堵點和痛點”，嚴重制約“公轉鐵”、鐵水聯運發展，造成鐵路貨運量流失。

加快推進鐵路專用線發展既是建設交通強國的重要舉措，也是促進鐵路高質量發展的必然要求，不僅有利于打贏藍天保衛戰，優化調整運輸結構，擴大鐵路貨運市場份額，促進鐵路增運增收，而且對減少短駁、降低全社會物流成本、提升綜合交通運輸效率具有十分重要的作用。近三年來，鐵路專用線發展取得了很大的成績，但仍存在規劃統籌銜接不夠，立項審批手續復雜，經營機制不夠靈活，設備設施陳舊，安全意識薄弱，管理不夠規范等問題。因此，必須以加快推動鐵路專用線高質量發展為目標，破解當前鐵路專用線在建設、運營管理、安全管理等方面存在的一些問題，推動鐵路專用線在規劃、建設、運營及安全管理等方面實現專業化、標準化。

一要強化規劃統籌引領，優化立項審批環節。地方政府應加強鐵路專用線規劃與城市綜合交通規劃、國土空間規劃、生態環境保護規劃等的銜接和統籌，優化專用線各要件審批環節，減少審批時間。此外，在中長期鐵路網規劃中要統籌考慮鐵路專用線發展并做好預留。

二要適應鐵路貨運需求的新變化，調整鐵路專用線的發展重點和結構。在加強重點能源保供地區鐵路專用線建設的同時，大力推進沿海、沿江重點港口和物流園區專用線規劃和建設，爭取在“十四五”期間，沿海主要港口、大宗貨物年運量150萬噸以上的工礦企業、新建物流園區鐵路專用線接入比例達85%，長江干線主要港口全部實現鐵路進港。

三要大力提倡鐵路專用線共享共用，努力提高專用線的運用效率。相關企業要本著自愿互利、有償共用和就地就近的原則，共同推進專用線共用；同時，國家和地方政府要從政策上給予引導和支持，進一步規范專用線共用管理，搭建專用線共用服務平臺。

四要加大政府性資金支持力度，吸引社會資本參與鐵路專用線投資。對于重點地區、重點企業、以及規模以上的港口、物流園鐵路專用線建設應加大中央預算內資金的投入和充分發揮地方政府專項債券的作用，并在房產稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅等稅收方面給予減免政策，積極扶持專用線企業發展。

五要盤活停用廢棄專用線資源，積極探索閑置專用線再利用新方向。針對大量閑置專用線資源，鐵路企業可以主動協助專用線企業，按需求導向確定線路的市場定位及功能改變或延伸的可能性，爭取將閑置專用線再度利用起來。對于確實不能再利用的閑置專用線進行停辦相關業務或硬性設備隔離，保證鐵路干線運輸安全，結合城市總體規劃和相應法律法規要求進行評估，按照有關規定拆除。

開展中鐵協團體標準建設工作，推動地方鐵路科學管理

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面，團體標準是我國標準體系中的重要組成部分。開展中鐵協團體標準建設工作對于促進地方鐵路的高質量發展、科技創新和產業升級具有十分重要的基礎性、引領性作用。經過多年的發展和積累，國家鐵路的標準體系已基本完善，建立了鐵路技術標準和工程建設標準兩大體系，基本適應高速、城際、普速、重載和市域（郊）等不同類型鐵路發展的需要。但隨著地方鐵路的快速發展，特別是城際鐵路、市域（郊）鐵路以及一些新興軌道交通的發展，既有的標準在系統性和適應性方面存在很多需要補強和完善的問題，非常有必要結合地方鐵路特點建立系統完善、覆蓋廣泛、層次清晰的標準體系。

開展中鐵協團體標準建設工作：一要全面貫徹落實《國家標準化發展綱要》和國家鐵路局發布的《“十四五”鐵路標準化發展規劃》的有關要求，緊扣問題導向、需求導向、創新導向，準確把握地方鐵路發展和科技創新需求。

二要充分發揮會員單位的積極性，鼓勵支持會員單位結合企業自身發展需要參與團體標準、企業標準的編制，也可將具有關鍵共性技術、滿足市場和創新需要且應用廣泛的企業標準轉化為團體標準。

三要圍繞地方鐵路缺失且急需的工程建設、裝備技術、運營服務等領域，以及磁懸浮、齒軌等新興軌道交通系統的團體標準為編制重點，做好標準的發布、推廣和實施，并逐步形成門類齊全、專業配套、管理規范，涵蓋工程建設、裝備技術和運輸服務等領域的系列團體標準，滿足地方鐵路新產品、新技術產業化、市場化需求，為地方鐵路高質量發展發揮引領和支撐作用。
四要在開展標準制定的同時，還要積極開展專利申報及產品認證等工作，為地方鐵路創新發展提供保障。

堅持“安全第一”方針，確保地方鐵路安全穩定

安全生產是地方鐵路的生命線，也是高質量發展的基礎和前提。黨中央、國務院始終高度重視安全生產，特別是黨的十八大以來，習近平總書記把安全發展擺在治國理政的高度進行整體謀劃，提出了一系列安全生產的新觀點新思路。“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，黨中央、國務院對安全生產的重視提升到了新的高度，強調堅持人民至上、生命至上，統籌好發展和安全兩件大事，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

今年4月，國務院安委會印發了《“十四五”國家安全生產規劃》，對“十四五”時期安全生產工作作出全面部署，提出“到2025年，防范化解重大安全風險體制機制不斷健全，重大安全風險防控能力大幅提升，安全生產形勢趨穩向好，生產安全事故總量持續下降，危險化學品、礦山、消防、交通運輸、建筑施工等重點領域重特大事故得到有效遏制，經濟社會發展安全保障更加有力，人民群眾安全感明顯增強”的規劃目標。

國鐵集團也正式印發了《“十四五”鐵路安全發展規劃》，系統梳理了“十四五”時期鐵路安全發展的基礎和形勢，提出了“十四五”時期鐵路安全發展目標，明確到2025年，鐵路安全發展理念深入人心，安全治理體系基本建立，安全雙重預防控制體系不斷完善，人防、物防、技防“三位一體”安全保障體系健全有力，鐵路本質安全水平、運輸安全可靠性和安全治理水平全面提升，并部署和分解細化了“堅持強基達標，夯實安全管理基礎；強化安全生產關鍵管控；加強應急保障；強化鐵路安全綜合保障”四方面的重點任務。

地方鐵路要認真貫徹《安全生產法》《鐵路安全管理條例》，學習借鑒國鐵安全管理的經驗，主動與國鐵安全管理體系對接，在鐵路運輸、建設、專用設備管理等各個方面，強化企業主體責任，構建地方鐵路安全治理制度體系，從源頭防范化解安全風險，以高水平安全保障地方鐵路的高質量發展。

（作者黃民，中國國家鐵路集團有限公司原黨組成員、副總經理 ；曾任鐵道部總經濟師，國家發展改革委基礎產業司司長，國家發展改革委固定資產投資司司長等。 現為中國地方鐵路協會會長）